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探索 民辦公助建高速的新路子內容來自he重劃區是什麼怎麼貸款比較會過件xun新聞
道路基礎設施作為國民經濟發展的基礎設施，在投資需求極大而財政資金供給不足的情況下，尤其是在當前國傢實施的宏觀經濟調控政策下，迫切需要研究新的項目融資模式。一種由政府補助民營企業投資道路基礎設施建設的新模式，勢在必行。本文從創新融資模式的角度，對政府補助民間資本投資高速公路的迫切性、可行性、理論依據和政策支持進行分析，探討研究政府補助方式、補助機制、補助資金監管，及需要完善的配套政策，以拓寬高速公路融資渠道，為加快實現國傢高速公路網規劃目標提供資金保障，也為其他道路基礎設施建設提供瞭可借鑒的范本。我國高速公路建設資金來源從起步階段的以政府公共財政投資為主，逐步發展到銀行貸款、發行債券、上市融資等多渠道融資，投資主體由政府為主導逐步向國有企業、民營企業共同應收帳款二胎年息借貸增貸轉貸參與轉變。但隻要認真加以分析，就不難發現民間資本在高速公路投資領域所占比例仍然偏小，如何吸引民間資本投資高速公路，是值得共同研究的問題，尤其是在當前國傢清理地方政府性債務和實施穩健貨幣政策的情況下，原有的以政府部門為主的借款籌資模式受到巨大沖擊，銀行貸款十分困難，嚴重影響到項目建設，最終也將影響全國高速公路網建設任務的如期完成。通過政府補助來吸引民間資本投資高速公路（民辦公助），無疑是有效加快高速公路建設的新途徑。政府補助：吸引投資的迫切需求按照“十二五”時期的規劃，公路方面要以國傢高速公路網建設為龍頭，加強省際連接線（斷頭路）建設，到2015年基本建成國傢高速公路網。屆時，我國高速公路總裡程將達到10.8萬公裡。要實現這一目標，“十二五”期間我國還將建設高速公路3.4萬多公裡，按現行高速公路平均造價測算至少需投資2萬億元以上。根據“十一五”中央車購稅資金征收情況預測，“十二五”期間，財政性資金能拿出5000億元左右投入全國公路建設。而依據《國務院辦公廳轉發發展改革委財政部交通運輸部關於進一步完善投融資政策促進普通公路持續健康發展若幹意見的通知》（國辦發〔2011〕22號）“調整車購稅支出結構，提高用於普通幹線公路支出比重”的規定，未來車購稅資金支出重點將放在普通幹線公路，即為公眾出行提供基礎性普通普遍服務的非收費公路，逐步實現公共服務均等化。這意味著未來財政資金對高速公路投入將逐步減少，高速公路建設資金缺口問題將更加突出。因此，如何籌措高速公路建設資金，值得認真研究和探索。盡管我國高速公路建設實現瞭“中央投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的多元化籌融資格局，也采取瞭B O T、B T等項目融資方式吸引社會資本直接投資建設高速公路，但從“十一五”完成的高速公路投資資金構成分析發現，高速公路建設項目中銀行貸款超過70%，這意味著銀行貸款依然是高速公路融資的主渠道。在當前國傢實施積極穩健、審慎靈活的宏觀經濟調控政策下，單靠銀行貸款解決高速公路建設資金已顯露疲態：一是穩健的貨幣政策將導致銀行信貸資金規模大大減少，銀行貸款對高速公路的投放顯得“心有餘而力不足”，高速公路建設所需信貸資金到位困難，以筆者所在的廣西高速公路項目為例，截至第二季度，銀行貸款實際到位49.5 4億元，到位率僅為年度信貸資金需求的17.78%，已嚴重影響到高速公路項目建設進展；二是資本金問題更加突出。隨著貨幣政策的收緊，國傢監管部門不斷出臺新的監管辦法，如銀監會出臺的“三個辦法”和“一個指引”，以及國傢規范地方政府性債務管理，公路建設通過政府融資平臺貸款和搭橋貸款補充資本金之門已基本關閉，高速公路建設資本金短缺問題將會更加突出。因此，可以大膽嘗試采取政府補助民間資本投資高速公路的融資模式，以緩解高速公路建設資金籌集困境。隨著我國高速公路建設的不斷推進，“十二五”期間在建或新建高速公路多處於建設難度大的西部地區和邊遠山區，受地形地貌、環境保護等因素影響，工程土石方量大，橋隧比重高（西部地區達50%以上）、環境保護投資加大，建設成本不斷攀升（每公裡接近1億元）。另一方面，這些高速公路項目運營前期交通流量小，極易出現嚴重虧損，很難吸引民間資本。因此，通過政府補助的方式來吸引民間資本投資高速公路就顯得十分迫切。有據可依：讓民間資本挺直腰桿從物品屬性分析，公路作為經濟發展所需的基礎設施，屬於應當由政府向社會提供的公共產品。但從我國還處於社會主義初級階段的國情分析，國民經濟發展對交通基礎設施的需求不斷增長，而國傢財政並沒有能力包攬公路交通基礎設施建設，交通基礎設施的需求與供給之間存在很大矛盾。如果僅將公路作為公共產品來生產，很難滿足國民經濟日益增長的需求，交通運輸必然成為制約國民經濟發展的“瓶頸”，在這一歷史和現實條件下，吸引社會資金投入高速公路建設成為必然選擇，由此產生瞭收費公路。收費公路既具有公共物品的屬性，也具有私人物品的屬性。以高速公路建設為例，一方面，作為交通基礎設施，高速公路首先需要滿足公眾出行需要，但其收費年限和收費價格受政府控制，同時還需要對軍隊、武警部隊、運輸鮮活農產品(000061,股吧)、搶險救災、支農運輸等車輛免收車輛通行費，體現社會公益。另一方面，高速公路經營者需按照政府批準的收費標準向通行高速公路車輛收取通行費以維持公路運營日常所需和企業合理的收益。因此，經營性和公益性並存是收費高速公路特有的二重性特征，這也決定瞭它的補償機制也是二重的，即市場取費和政府撥款。《公路法》、《收費公路管理條例》的頒佈和實施，為民營企業投資高速公路項目提供瞭法律保障。19 9 7年7月通過、2004年8月修正的《中華人民共和國公路法》，鼓勵國內外經濟組織對公路建設進行投資，允許國內外企業依照我國法律、行政法規建設開發、經營收費公路，在國傢批準的期限內向在公路上通行的機動車輛收取通行費，用於還貸或收回公路建設的投資。《收費公路管理條例》對經營性公路的收費期限、收費標準制定等方面予以進一步明確。此外，國傢政策的支持也讓民間資本的進入有據可依。《國務院關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若幹意見》（俗稱新“國三十六條”）第五條明確“鼓勵民間資本參與交通運輸建設。鼓勵民間資本以獨資、控股、參股等方式投資建設公路、水運、港口碼頭、民用機場、通用航空設施等項目。”第三十條“各級人民政府有關部門安排的政府性資金，包括財政預算內投資、專項建設資金、創業投資引導資金，以及國際金融組織貸款和外國政府貸款等，要明確規則、統一標準，對包括民間投資在內的各類投資主體同等對待。支持民營企業的產品和服務進入政府采購目錄。”國務院出臺的這些政策措施，為民間資本投資高速公路提供瞭強有力的政策支撐。兩種方式：直接補助和間接補助政府對民營企業投資高速公路的補助，可以采取直接補助和間接補助兩種方式。所謂直接補助就是政府直接給予資金補助。直接補助包括項目建設資金補助和項目經營補助。項目建設資金補助是指政府依據高速公路項目投資概算總額，安排一定量的財政資金作為項目資本金，直接投資項目建設，增加項目的非債務性資本比重。資金的投入方式有兩種選擇，第一種是財政資金直接撥付項目公司，由項目公司按規定用途、項目進度等支付項目建設的各項支出；第二種方式是政府承擔項目全部和部分征地拆遷補償費用，財政資金由政府控制，直接支付補償被征地拆遷對象。筆者建議政府直接補助采用第二種方式，這主要基於幾個方面的因素考慮：一是政府補助民間資本投資高速公路作為項目融資模式的新嘗試，涉及的政策性因素較多，問題較為復雜，需通過以點代面逐步探索完善；二是這種方式有利於政府對財政資金使用的監管；三是有利於保護被征地拆遷對象的合法權益；四是可以降低民營企業與被征地拆遷對象的談判成本，減輕項目業主的外部環境壓力，為民營企業創造良好的建設環境。項目經營補助通常包括對如下損失給予的補助：因民營高速公路經營企業因受國傢價格管制而造成的政策性虧損；因承擔社會公益所造成的通行費損失，如鮮活農產品綠色通道等；項目營運期未能達到政府審批的工程可行性研究預測的交通流量形成的虧損（前提是政府承諾將予以補貼）。所謂間接補助方式就是政府從土地、稅收等方面給予民營高速公路經營企業的支持。如稅費減免、高速公路沿線出入口土地開發經營權等。機制設計：追求利益最大化的博弈民營企業投資高速公路補助機制設計是一項十分復雜的系統工程，既涉及政府對民營企業投資高速公路的扶持力度，又涉及民營企業的能動性問題，需要充分考慮財政部門、行業主管部門、價格管制部門和社會公眾在成本規制、價格管制和財政補助中追求利益最大化的博弈策略和行為選擇，目前在我國政府補助民營企業投資高速公路方面還沒有先例，也沒有現成的經驗可借鑒。因此，在制度設計方面，我們隻能借鑒國外經驗和我國政府在其他領域補助民營企業的一些經驗和做法，“摸著石頭過河”。基本出發點是政府補助民營企業投資高速公路，需考慮政府財政的承受能力和吸引民間資本的動機等因素。如果政府財力寬裕或者基於緩解政府融資壓力和防范政府債務風險目的考慮，可采取直接補助方式，以民間資本為主導、政府少量補助，實現高速公路建設發展目標。如果政府財力有限，難以采取直接補助方式支持民營企業投資高速公路，建議選擇間接補助的方式予以支持。關於政府直接補助機制設計政府直接補助項目征地拆遷補償資金的確定。政府直接補助民營企業投資高速公路資金，建議以項目概算中的征地拆遷補償費為限。采取征地拆遷費全額補償方式相對較為簡單，即由政府按項目概算編制的征地拆遷補償費直接支付給被征地拆遷對象，負責項目征地拆遷工作。采取部分補助方式則較為復雜，要充分考慮財力大小、企業投資合理回報等因素。經營性高速公路在收費年限既定、收費標準管制的前提下，確定政府補助項目建設資金的多寡，重點是考慮企業收回投資並有合理回報這一因素。關於對合理回報的理解也是一個難題，由於政府管理目標和企業管理目標的價值取向不同，如何確定合理回報很難用標準數學模型量化，本文認為至少要考慮企業投資機會成本、當期銀行借款利率、行業平均利潤率等因素。投資回報率以高於同期銀行借款利率2到3個百分點為宜。在此基礎上確定政府補助資金。公路經營企業承擔社會公益所造成的損失，政府直接補助資金確定。政府按照《收費公路管理條例》和相關政策規定，對鮮活農產品綠色通道、支農等車輛免收通行費造成的損失進行補助。關於政府間接補助機制設計稅費減免。民營企業投資高速公路，在項目建設和營運初期也就是成長期因交通流量未能達到設計流量出現經營虧損時，政府可對其給予稅費減免，減免方式有兩種。鑒於現行稅收征管條例等法規規定，高速公路建設期繳納的稅費和經營企業征收車輛通行費繳納的稅費等不能直接減免，可采取企業按規定繳納相關稅費，後通過財政預算安排對高速公路項目日常維護進行補助的方式。采取這種方式確定政府補貼相對簡單，財政部門可根據企業繳納的稅費總額，在年度預算中安排補助。另一種是高速公路交通流量達到設計流量後也就是達產期，對經營企業盈利彌補以前年度凈虧損後的盈餘按照稅收優惠政策減免企業所得稅，如國傢西部大開發對西部地區相關企業的“免三減二”稅收優惠政策。授予高速公路經營企業在公路沿線出入口土地開發經營權。政府因財力所限，無法通過財政資金補助民營企業投資高速公路而又需要引進民間資本參與高速公路建設時，可在符合現行國有土地的法律、規章的前提下，授予高速公路經營企業在高速公路出入口一定量的土地開發經營權，以彌補民營高速公路企業因承擔社會職責（如綠色通道減免通行費等）和效益不佳造成的損失。資金監管：尋求長效機制由於政府補助民營企業投資高速公路的資金來源於全體納稅人，業內對財政補助支出是否合法、是否會造成國有資產流失的問題存在很大的爭議，如果不厘清這一問題，這種項目融資方式就很難實施。按照一般理解，政府財政資金補助民營企業有悖於財政預算支出方向和原則，也容易被誤解為國有資產的流失。其實，關於政府補助民營企業投資高速公路，是否會造成國有資產流失的問題，答案是明確的。民營企業投資建設高速公路，取得的僅是依托公路實物資產的有期限的收費權，民營企業隻能在規定的期限內，從事建設、經營、收費、養護等經營管理活動，謀求投資後的收益和回報，公路資產本質上仍屬國有。收費期滿後，其公路資產要按照取得收費公路權益時核定的技術等級和標準，由公路經營企業無償交還政府。但從政府依法行政和向全體納稅人負責的角度出發，必須加強對政府補助資金使用的監管，防止國有資產流失，確保資金安全，提高資金使用效率。政府直接補助項目建設資金的監管政府補助資金直接投入項目建設的，要按照現代企業制度要求，完善法人治理結構，由政府委托或指定企業法人代行出資人職責，按照投入的股權比例依法享有股東權利，如委派公司董事和高管人員、參與企業的建設和養護管理等決策，加強對補助資金使用的監管。如果政府承擔建設項目征地拆遷全部補償費用，補助資金監管相對較為簡單，政府可按照項目概算列支的補償費總額、實際征地拆遷面積、補償標準等，由財政直接支付補償對象；如果政府補助部分補償費用的，政府補助資金與民營企業資金按比例依據同步到位的原則，支付給補償對象。政府補助民營企業的征地拆遷補償費計入企業資本金（國傢資本），但政府相關部門不參與企業的具體經營活動，也不參與企業的盈餘分配。公路經營企業承擔社會公益所造成的損失政府直接補助資金監管政府應加強對民營企業提出因承擔社會公益所造成的損失進行審核。具體審核方法是根據高速公路聯網中心數據記錄，對該經營企業當年實際免收車輛通行費進行核實，按照審核確定的補助金額列入下年度預算，經審批後直接由財政支付給企業。政府間接補助的監管政府應按稅法的相關規定，加強對高速公路經營企業費稅金及附加費減免的監管。公路經營企業繳納的稅費主要及教育附加費，項目運營期車輛通行費繳納的營業稅、企業所得稅、城建稅及教育附加費等。政府對企業實際計提和繳納的稅費金額予以核實，確定政府補助金額後列入下年度預算，經審批後直接由財政支付給企業。政府對已授予的高速公路經營企業土地開發經營權進行監管，主要包括土地開發利用規劃、環境保護和相關稅費的繳納等。營造環境：建立和完善相應制度根據《公路法》第六章第六十五條的規定：“由國內外經濟組織依照本法規定投資建成並經營的收費公路，約定的經營期限屆滿，該公路由國傢無償收回，由有關交通主管部門管理”。民營企業資金投資高速公路實際上是政府通過特許授權的方式，把公路項目某一段時期內的建設、經營、收費、養護等權力委托給公路經營企業，使其能在特許范圍內開展項目的經營管理活動，謀求投資後的收益和回報。而我國政府在公路特許權方面的規定，隻在國傢計委、電力部、交通部1996年聯合下發的《關於試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》中提及過，而且僅限於外商投資項目。我國加入WTO近10年，當時的部門文件已不適應現實形勢的發展。因此，應加快公路特許權法律法規建設，用法律形式保護民營企業投資高速公路的合法權益，這也是依法行政的體現。為進一步鼓勵和引導民間投資，拓寬民間投資領域和范圍，國務院於2010年5月7日出臺瞭《國務院關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若幹意見》，並要求各地區、各部門要把鼓勵和引導民間投資健康發展工作擺在更加重要的位置，進一步解放思想，轉變觀念，深化改革，創新求實，抓緊研究制定具體實施辦法，盡快將有關政策措施落到實處，努力營造有利於民間投資健康發展的政策環境和輿論氛圍，切實促進民間投資持續健康發展，促進投資合理13892096178(張) 18681998822(張)力增長、結構優化、效益提高和經濟社會又好又快發展。但時至今日，鮮見各地區、各部門出臺具體實施辦法，民間資本投資（包括對高速公路投資）並未因新“國三十六條”的出臺而活躍，在一些領域的投資依然受到各種“門檻”的限制，也沒有具體政策優惠和扶持。政府補助民營企業投資高速公路，作為對我國高速公路項目融資模式的創新，無論是理論研究，還是制度設計，都值得我們認真思考。尤其是在當前國傢實施宏觀經濟調控的形勢下，作為探索破解高速公路融資困難的一種方法，更具有重要的現實意義。為此，需要各級政府、各部門進一步解放思想，轉變觀念，深化改革，創新求實，大膽嘗試，營造有利的政策環境，加快吸引民間資本投資高速公路建設，以民間資本為主導，政府少量補助，實現高速公路健康發展的目標。
新聞來源http://news.hexun.com/2013-11-04/159338105.html
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